【科技论文】创建黄河中游水土保持高质量监管示范区的机制与模式
本篇文章发表于《人民黄河》杂志2023年第4期，作者：姜德文，曹炜
作姜德文（1959—），男，内蒙古阿拉善左旗人，二级教授，长期从事水土保持监测与监督管理工作
摘 要
黄河中游地区是国家重要生态功能区、能源基地，防治水土流失、保护生态任务艰巨，迫切需要科学、精准、高效监管。针对黄河流域生产建设项目水土保持监管工作面广量大、监管能力不足、传统监管方式时效性不强等问题，提出了在晋陕蒙接壤地区创建水土保持高质量监管示范区的工作机制、模式等：一是创新工作目标，率先做到无违规项目；二是创新合作共建工作体制，构建目标一致、行动自觉、协同发力的工作机制；三是创新内生动力，以自律守约为核心，整体提升水土保持信用水平；四是创新认知提升路径，各级领导、建设单位、青少年、社会公众整体提升水土保持生态文明认知水平与能力，做到知行合一；五是创新高质量评价内涵，全面提升科技支撑水平；六是数字赋能，科学分类管理，创新智慧监管平台，使生产建设项目水土保持监管工作实现智慧技术指导、智慧跟踪、智慧预警。
深入贯彻落实党的二十大确定的全面建设社会主义现代化国家的新目标，全面实施2022 年10 月全国人大常委会通过的《中华人民共和国黄河保护法》和2023 年1 月党中央、国务院印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》，对促进和保障黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的实施具有十分重要的意义。黄河中游地区是国家重要生态功能区、重要能源基地，防控水土流失、保护生态任务艰巨，在生态文明新时代、高质量发展新阶段水土保持预防监督工作必须创新体制、机制，科学、精准、高效地服务于黄河流域生态保护和高质量发展。本文基于对全国和黄河流域水土保持监管状况和突出问题的分析，对在黄河中游晋陕蒙接壤地区率先创建水土保持高质量监管示范区的机制、模式等进行了探索。
1 研究区概况
黄河中游晋陕蒙接壤地区是我国自然水土流失最严重的区域、黄河粗泥沙主要来源区、典型的生态脆弱区，被划定为国家级水土流失重点防治区、国家重点生态功能区，同时，该区域又是国家重要的煤炭、电力、石油、天然气等能源化工基地，生产建设项目数量多且分布密集，对地表扰动强烈，人为活动加剧水土流失的问题较为突出。
1.1 自然及生产建设项目状况
《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》（国务院批准，国家发改委和水利部联合发布）确定的晋陕蒙接壤地区包括山西省忻州市河曲县、保德县、偏关县和吕梁市兴县，陕西省榆林市神木市、府谷县、榆阳区、横山区，内蒙古自治区呼和浩特市托克托县和鄂尔多斯市达拉特旗、准格尔旗、东胜区、康巴什区、伊金霍洛旗，共涉及3 省（区）5 市14 县（旗、区、市），土地总面积5.4 万km2。该区地貌以黄土丘陵沟壑、沙地为主，年降水量310～490 mm，气候干旱、少雨、多风，植被稀疏，生态环境脆弱，是黄河中游地区水土流失最为严重的区域。经过多年治理，目前区域内水土流失面积仍达2.4 万km2，占土地面积的44.4%，其中土壤侵蚀强度为强烈及以上的面积占水土流失面积的20.5%。区域内的窟野河、皇甫川、十大“孔兑”等入黄一级支流是黄河粗泥沙的主要来源区。
晋陕蒙接壤地区分布有神府、东胜、准格尔、河东等四大煤田，建设有亚洲最大的露天煤矿和火电厂，是我国西电东送、北煤南运的重要源区，生产建设项目数量多、分布密集、规模大，保护生态环境、防治人为水土流失的任务十分艰巨。据统计，截至2021 年年底该区域有由水利部审批水土保持方案的大型生产建设项目217 个、由地方各级水行政主管部门审批水土保持方案的中小型生产建设项目5300余个，生产建设项目的水土保持监管任务比其他地区更加繁重。
1.2 生产建设项目水土保持监管成效
晋陕蒙接壤地区是国家最早制定水土保持管理制度的区域，也是国家唯一专门设立水土保持监管机构的区域。经过多年来的不懈努力，水土流失治理取得了显著成就，监测资料表明近20年来水土流失面积减少了47.22%，水土流失强度明显减弱（土壤侵蚀强度由以强烈及以上为主转变为以轻中度为主），实现了面积和强度双下降。生产建设项目水土保持监督管理制度逐步健全，监管工作走上了规范化、常态化的轨道，人为活动加剧水土流失的趋势得到有效遏制，生态环境得到保护和修复，为经济社会持续发展创造了基础条件。
2 当前水土保持监管任务艰巨，急需创新机制和模式
2.1 生产建设项目水土保持监管任务呈现加重趋势
从全国来看，根据水利部水土保持年度公报，2017—2021 年审批生产建设项目水土保持方案数量分别是2014—2016 年平均值的1.08 倍、1.27 倍、1.87倍、2.88 倍、3.42 倍，2019—2021 年生产建设项目水土流失防治责任范围分别是2014—2016 年平均值的1.65倍、2.15 倍、1.93 倍，见表1。生产建设项目的平均建设期按3 a 计算，每年需监管的项目数量近3 a（2019—2021 年）分别增长到16.8 万、25.7 万、30.6 万个，在水利部遥感信息化监管的550 万km2 范围内2019 年前后发现的扰动图斑数量高达50 万个［7-8］。随着国家能源、水利、交通等基础设施建设新布局的实施，生产建设项目数量将呈继续增长之势。
表1 全国审批生产建设项目水土保持方案数量变化情况
据不完全统计，2011—2020 年黄河流域生产建设项目约60 800 个，2019 年前后发现扰动面积在1 hm2以上的违规项目达2.5 万个（占流域内全部生产建设项目的66.5%，比全国平均水平高20 个百分点），晋陕蒙接壤地区审批的生产建设项目水土保持方案达5500 多个。可以看出，黄河流域特别是晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持监管任务十分艰巨。
2.2 生产建设项目水土保持监管工作存在的突出问题
无论是全国、黄河流域还是晋陕蒙接壤地区，未来生产建设项目水土保持监管都面临更大挑战。一是以往主要依靠县级水土保持监管机构人工现场核实、督查、复查，费时费力、时效性不强，这种工作方式无法满足对生产建设项目一年多次全覆盖监管的要求；二是由财政支出的水土保持监管经费大都花费在交通、差旅、现场调查等效率较低的工作过程中，许多地方财政已难以满足巨大的、仍在增长的经费需求；三是项目法人履行水土流失防治责任长期依赖水土保持监督管理部门的反复教育、监督，尚未建立起主动尽责、失职问责的管理机制；四是监督管理工作总是落在生产建设项目施工之后，事前的主动服务、培训、指导不够，造成反复整改、连续整改的被动局面和事后补救的怪圈；五是大数据、互联网、人工智能等现代信息技术在生产建设项目水土保持监管中的应用还很不够，难以适应当前和未来高质量发展的要求。
国家对生产建设项目水土保持遥感监管的频次不断增加，从每年一次增加到每年2 ～4 次，监管工作量急剧增加，迫切需要监管技术创新，运用人工智能等现代信息技术获取、判别生产建设项目的相关信息，以节省监管经费、提高监管效率和监测成果的可靠性。
2.3 创建水土保持高质量监管示范区的紧迫性和可行性
党的二十大提出了建设人与自然和谐共生的现代化新目标新任务，随着黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的深入推进及《中华人民共和国黄河保护法》的全面实施，水土保持监管工作必须创新理念、创新机制、创新方法，进一步提升监管质量和监管成效，以不断适应新时代新阶段对水土保持监管工作的新要求。
晋陕蒙接壤地区是国家重要生态屏障区、重要能源化工基础、国家级水土保持重点治理区，其生态地位、经济地位、战略地位等非常重要，在黄河流域乃至全国水土保持监管工作中的代表性较强。一是有几十年水土保持与生态保护的实践基础，有相对完善的国家与地方水土保持监督管理体系，基层水土保持监督管理单位经过水利部部署的多批次水土保持监督管理规范化建设，近年来积极开展了信息化监管的实践探索；二是有一批勇于担当、积极开展水土流失防治的大型骨干企业，经过了连续多年的实践，对生产建设项目水土流失防治的认识和行动基础较好；三是技术支撑力量强，鉴于晋陕蒙接壤地区水土流失的严重性和其区位的重要性等，各类技术支撑单位（国内有关重点高校、科研院所等）在区域内开展了许多相关的科研和技术创新。因此，晋陕蒙接壤地区具备率先探索、创建国家级水土保持高质量监管示范区的基础和条件，在统一管理、协调配合、技术支撑、经费保障等方面都具有较强的可行性，可通过创新、实践等总结可复制、可推广的水土保持高质量监管模式、经验和案例，在黄河流域乃至全国可起到引领作用。
3 水土保持高质量监管示范区创建机制探索
3.1 创新工作目标，率先做到无违规项目和无违规行为
为了率先做到无违规项目和无违规行为，要实现两个转变：一是项目建设单位、施工企业从以往被动接受监管、被动整改转变为主动尽责，主动遵守相关法规与技术规范；二是监督管理部门改变以往单一依靠监管和处罚手段、“事后诸葛亮”的工作方式为事前主动服务、过程到位指导，工作重心前移，以全新的工作机制提高监管能力与水平，全面提升监管成效，确保事后无遗留问题。监管与被监管双方的共同目标是不发生“未批先建”“未批先弃”“未验先投”等常见的违规行为，既减少企业整改成本、避免耽误工期，又减少监管部门事后管理的人财物投入、增强监管的实效。
3.2 创新工作体制，建立合作共建联盟
在工作机制上创新监督管理部门、项目法人及建设单位、技术支撑单位的协同共建新模式，借鉴国家林草、国土部门的实践经验，流域机构和省、市、县三级水土保持管理部门及项目法人、施工单位等，按自愿、平等、互助、共享的原则，成立“水土保持高质量管理共建联盟”，制定共同遵守的规则、议事程序、各方互动响应机制、动态信息共享机制、联盟自律协议等，形成目标一致、行动自觉、相融互促的工作氛围。此外，还可吸收主体工程设计、施工、监理单位和水土保持方案编制、监测、监理、设施验收评估单位等技术服务机构，熟悉项目管理、有系统研发与平台支撑能力的科研院所、高校，以及有志做公益事业的机构和志愿者，参与“水土保持高质量管理共建联盟”建设，共同打造高水准、高成效的水土保持监管示范区。
3.3 创新内生动力，以自律守约为核心，整体提升示范区信用水平
改变以往生产建设项目人为水土流失防治主要依靠政府部门监管的依赖式机制和建设单位、施工单位、参建人员长期处于被监管的状况，强化自律信用的隐形抓手，外部监管与内生约束两手抓、两手都要硬。“水土保持高质量管理共建联盟”单位全面建立水土保持守法遵规、自我约束机制，倡导并树立遵守联盟契约精神。对照水利部水土保持重点关注名单中列出的7 种情形、黑名单列出的6 种情形，将守约责任落实到企业、班组、个人，制定守约激励、失约惩戒办法，培养企业、个人自觉守约意识，全面提升诚信守约水平，依靠内生动力从源头上控制可能产生人为水土流失的行为。
3.4 创新认知提升路径，做到知行合一
全面提升示范区内广大干部群众、企事业单位职工、中小学生等对水土流失防治重要性的认知水平，探索实施4个提升工程：一是县级有关部门领导干部认知提升工程，在党校开辟关于生态文明及水土保持高质量监管形势、任务等的教育专班，使生态保护、水土流失防治的紧迫感、使命感、责任感得到质的提升，用知行合一检验认知水平和实践能力；二是企业领导认知提升工程，使建设单位、施工单位负责人接受水土保持法律法规、人为水土流失防治任务、技术措施等普及教育，大力提高项目法人、建设单位对人为水土流失防治的自觉行动意识，充实自我检查、自我实践的内在支撑；三是少年儿童认知根植工程，在中小学设置水土保持生态文明科普课程，将保护水土资源、保护生态环境的文明思想根植于时代的接班人；四是社会公众共建提升工程，通过各种方式的宣传、教育、科普活动，提升社会公众对保护生态环境的认知并充分调动社会公众参与人为水土流失防治监督，使其增强获得感、收获感。
3.5 创新高质量评价内涵，全面提升科技支撑水平
示范区水土流失预防与治理、生态保护与修复的水平，要与生态文明建设的新方向新要求相适应，因此应积极开展前瞻性课题研究，为水土保持高质量监管提供先进、实用的科技支撑，如：生产建设项目水土保持生态功能提升技术，生态服务价值分析计算方法；水土保持保育土壤、增加植被、固碳能力分析评价方法，生产建设项目生态保护与减碳增汇工程建设技术，水土保持碳汇生态工程建设技术，水土保持碳汇价值与实现机制，生产建设项目集中区山水林田湖草沙系统治理技术，区域生态保护与生态修复的生态系统多样性、稳定性、持续性提升技术与评价方法，生产建设项目生态保护与高质量发展分析指标体系、监测体系、成效评价方法，创建人为水土流失防控、生态保护修复和现代化监管的新理论、新路径、新范例。
4 数字赋能，创新智慧监管平台
当今和未来是数字经济、智慧社会时代，水利部印发了《关于大力推进智慧水利建设的指导意见》《“十四五”期间智慧水土保持建设工作方案》。水土保持高质量监管示范区要充分运用大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网、区块链等现代信息技术手段，开发并运用水土保持监管信息系统、工作平台、APP等，实现水土保持管理水平、管理质量、管理成效的重大突破。
4.1 生产建设项目水土保持科学分类管理
参考生产建设项目水土保持分类管理的有关研究成果，通过对生产建设项目对水土流失影响程度及其所在地的水土保持敏感性、工程规模等的大数据统计分析，将生产建设项目水土保持科学划分为A、B、C三类。对其水土保持方案编制及水土保持设施设计、施工、监理、验收等分别采取不同的管理模式和工作要求，开发水土保持监管系统网络版、APP，全面推进水土保持高质量监管示范区生产建设项目的科学、精准、高效管理。
4.2 智慧跟踪，全程智慧服务与监管
一是开发智慧管理平台，根据生产建设项目地理位置、卫星影像数据，自动进行时空比对，对疑似超范围、地点变更等扰动地块，主动向监管部门、建设单位、施工单位等推送信息，提示其核实、纠正；二是发现严重水土流失图斑、地块时，自动警示并向有关部门推送位置、异常状况等信息，提醒有关部门加强管理；三是根据水土保持方案及水土保持设施设计、实施进度安排信息，自动对照实地影像，跟踪水土保持设施实施情况，对人为水土流失防治效果进行评判，对存在突出问题的自动推送警示和整改信息；四是跟踪流域机构和省、市、县各级监管部门提出的整改区段或地块，对整改时限、整改措施、整改效果等实施跟踪管理，并向相关部门推送信息。
生产建设项目弃渣场对下游和周边有严重水土流失危害、安全隐患时，系统自动发出红色预警和工作指令，提醒有关单位、相关人员在第一时间进行处置，并根据防灾预案采取紧急防控措施，以避免危害的发生。根据当地天气预报，在暴雨、大风来临前，系统自动向现场施工单位、施工人员发出警示，指导其采取临时拦挡、苫盖、排水等措施，防止造成严重水土流失；弃渣场安全隐患对下游有重大威胁的，系统通过手机自动向施工单位、下游乡村群众发出紧急警示，防范可能产生的危害。
5 结语
针对黄河流域经济社会高质量发展、生态环境高水平保护的时代要求，晋陕蒙接壤地区有条件开展科学、精准、高效的水土保持高质量监管先行探索，推进大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网、区块链等现代信息科技手段在水土保持高质量监管中的应用，实现监管的理念创新、模式创新、机制创新、动力创新、技术创新，创建国家级水土保持高质量监管大示范区，通过智慧跟踪、智慧监管、智慧服务，推进水土保持治理体系和治理能力现代化建设。
