【科技论文】落实新型监管机制建设人与自然和谐共生现代化

党的二十大开启了人与自然和谐共生的现代化新征程，生态优先、绿色发展成为高质量发展的主题，不断满足人民日益增长的优美生态环境、优质生态产品需求是水土保持奋斗的目标。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》以下简称《意见》，明确指出水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求，对加强生态保护及水土保持监督管理提出了新的更高的要求。《水利部贯彻落实(关于加强新时代水土保持工作的意见》实施方案》提出了全面加强水土保持工作的具体意见。创新监管机制,提升监管水平与效能，严控人为活动造成新的水土流失，是当前和今后水土保持的重要工作!

1 强化水土资源与生态环境保护，助力高质量发展

1.1 促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求

中国式现代化的本质特征之一是人与自然和谐共生，尊重自然、顺应自然，保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。历史和实践告诫我们，人与自然是生命共同体，如果无止境地向自然索取甚至破坏自然，那么必然会遭到大自然的报复，最终损害人类的发展。党的二十大明确要求要像保护眼睛一样保护自然和生态环境,坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，确保中华民族永续发展。习近平总书记指出:“生态环境保护和经济发展是辩证统一、相辅相成的，建设生态文明、推动绿色低碳循环发展，不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要，而且可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”

中国特定的自然地理条件、经济社会发展形势，决定了中国长期存在水土流失的基本国情。随着工业化、城市化、农业现代化进程的不断推进,能源、交通、水利等基础设施的大规模、持续建设，人为活动造成的水土流失问题仍将十分严峻。水、土资源是万物生存之本，现代化建设、生态文明建设都离不开水、土这两大资源，保护水土资源，防止人为活动造成的水土流失，保护与修复生态系统，是促进和保障高质量发展的重要工作。

1.2 依法严格生产建设项目水土保持监督管理任务艰巨

据中国水土保持公报，仅2022年全国查处的违法违规项目就达1.46 万个，涉及可能造成水土流失的面积达3.06万km。加强生产建设项目水土保持监督，管理、执法是各级水行政主管部门的重要职责。党的二十大明确提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会,强调必须更好发挥法治固根本、稳预期利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。因此，要全面推进各方面工作法治化，做到依法行政，强调加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善公益诉讼制度，以强化法治，保障生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现。依据水土保持法律法规,落实生产建设项目防治水土流失的法律责任,是水土保持监管的重任。近几年，国家颁布实施了《中华人民共和国长江保护法》中华人民共和国黄河保护法》中华人民共和国黑土地保护法》中华人民共和国青藏高原生态保护法》等特殊区域保护的法律,进一步增强了长江、黄河、澜沧江等流域水土保持监管的法律支撑。习近平总书记强调指出，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境；用最严格制度、最严密法治保护生态环境，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线:要牢固树立生态红线的观念，在生态环境保护问题上，不能越雷池一步，否则就应受到惩罚。

《意见》明确提出了水土保持监管目标：到2025年监管效能进一步提升，人为水土流失得到有效管控；到2035年全面形成系统完备、协同高效的水土保持体制机制，人为水土流失得到全面控制。还提出了坚持生态优先、保护为要,建立严格的水土流失预防保护和监管制度，守住自然生态安全边界等更高的工作要求。水土保持预防保护、监督管理面临新的更大的重任。

2 加快构建以遥感监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制

2.1 以遥感监管为基本手段，全面提升监管成效

据中国水土保持公报，近3a(2020-2022年)全国审批生产建设项目水土保持方案数量分别达8.58万、11.19 万、9.52 万个，并呈现出数量巨大、分布区域广、地表扰动强烈、水土流失问题突出的特征；经过水利部及各省的共同努力；已基本做到遥感监管全盖年度监管频率 3~4 次，特别是以卫星遥感、无人机、监管信息系统、移动终端等现代技术为支撑的监管新模式，为全面监控、及时发现、精准判别人为水土流失提供了重要科技支撑，从而为依法依规严格查处违法违规行为提供了及时、准确的信息。从全国的情况看一批“未批先建”“未验先投”“未批先弃”等典型违法违规行为被及时发现、建立台账、限期整改、复检销号2019-2021年历史违法违规项目的整改销号率达到99.8%。同时，还存在疑似生产建设项目的扰动图斑预判不准确造成工作量无端加大，大量扰动图斑依靠人工长途跋涉做现场复核，有关部门审批项目的相关信息难以互通、共享，不能有效降低工作成本，监管人力、物力、财力成本始终居高不下等问题。依靠高新科技手段实施监管的新模式打破了违法违规企业的侥幸心理，产生了很大的社会效应。实施全覆盖遥感监管以来，新发现的违法违规项目、扰动图斑逐年减少，人为水土流失监管效能得到显著提升。根据水利部要求,各省级水行政主管部门应加密开展本省域全覆盖遥感监管，畅通水利部和省级遥感监管信息共享渠道，利用水利部政务服务平台构建人为水土流失监管信息数据共享和业务协同平台。

《意见》中明确要求深人推进“互联网+监管”，加强水土保持监管能力建设，提高专业化水平和现代科技手段应用能力，保障必要的经费和装备投人。今后应加快大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网、区块链等现代信息技术在水土保持监管工作中的深度应用，破解国土、环保、林草、发改等部门项目的相关信息共享瓶颈，提高对违法违规行为的智能化、精准化判别能力与水平，实现水土保持监管水平、监管质量、监管成效的更大技术突破，进一步提升判别质量，降低人工成本，提高监管效率。对弃渣场、取土场等可能发生严重水土流失隐患和风险的重点区域，实施精准、及时、高效的监测、监控，动态跟踪，智能预警，按照中央要求低风险提前提醒、中高风险严监控,防止造成严重水土流失危害。同时，生产建设单位要根据《意见》积极探索基于企业自主监控的远程视频监管方式，总结经验，不断推广。

2.2 重点监管目标明确，跟踪监管不留死角

在对生产建设单位实施信用监管和高新技术全覆盖无盲区监管的基础上，各地应集中焦点,实施重点监管。根据水利部规定，每年现场检查的比例不低于本级审批方案项目的10%,对有举报线索、不及时整改、不按规定提交水土保持监测季报和纳人重点监管对象的项目应当开展现场检查。以相关信息和突出问题为导向，确定重点监管对象。一是企业信用水平与监管方案联动，对守信企业少打扰、不打扰,对失信企业(特别是被列人水土保持重点关注名单或黑名单的企业)及高风险项目(特别是弃渣场下游有敏感设施，存在严重水土流失危害风险及隐患的项目)实施重点监管。二是水土流失影响属于较严重类的项目，如公路、铁路、露天矿、水利水电、机场等建设项目，应连续动态监控监管。三是水土保持监测“三色评价”结论为红色的项目，实施现场重点监管、整改情况跟踪监管。

根据水利部要求，部属流域管理机构要加强生产建设项目水土保持监管，同时监督指导地方水行政主管部门水土保持监管及执法等工作，积极创建水土保持高质量监管示范。

2.3 充分运用信用机制,提升企业守法遵规内生动力

建立全社会、全体公民的信用机制，实施信用监管，是国家转变社会管理方式的重要举措。以往生产建设单位是否遵规守法主要依靠行政监管部门外在的日常检查、监督、执法，生产建设单位缺乏内生动力和压力，违法违规行为长期、普遍存在的状况始终得不到根本扭转，实施以信用监管为基础的新型监管机制后将彻底改变这种被动局面。国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》作出了系统规划，2019 年国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》明确将书面承诺履约情况记入信用记录作为事中、事后监管的重要依据，对不履约的申请人，视情节实施惩戒。2022 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》将水土保持信用评价纳人社会信用体系建设，明确要求全面实施环保、水土保持等领域信用评价，强化信用评价结果共享运用。水土保持信用评价结果已被正式纳人国家发展改革委、中国人民银行联合印发实施的年度全国公共信用信息基础目录(年度公告)，为完善水土保持信用机制和实施联合惩戒提供了重要平台。《意见》明确全面实施水土保持信用评价制度，要求生产建设单位应依法行水土流失防治责任。

近几年，水利部印发了《关于做好生产建设项目水土保持承诺制管理的通知》关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》关于生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》等政策文件。从近几年各地公告的460 多个因违反规定被纳人水土保持信用监管“两单”(重点关注名单、黑名单)的情况看，收到了良好效果，一些长期、反复违法的企业走向主动守法之路。各地应以全新的信用制度约束生产建设行为，警示生产建设单位主动遵守法律法规，通过相关部门联动机制及对失信企业联合惩戒制约和淘汰不守信用企业,培育和提升全社会守信意识与水平，从根本上铲除滋生违规失信的社会环境基础。在新的水土保持监管机制约束下，生产建设单位要改变以往完全依靠政府部门监管的依赖模式，倡导并树立遵法守约精神，将守约责任落实到企业、班组个人,制定守约激励、失约惩戒办法,培养企业、个人自觉守约意识，全面提升诚信守约水平，依靠内生动力，从源头上减少或避免造成人为水土流失的行为。山东等省水土保持学会积极探索会员单位技术服务信用评价，促进了行业高质量发展。

3 运用更具威慑力和约束力的综合联动机制，惩治严重违法行为

在生态文明新时代、高质量发展新阶段,各级纪检、监察等机关按中央要求，加强了生态环境领域的监察执法。《意见》中明确强化部门间协同监管和联动执法，建立完善监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等制度；加强水土保持行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，充分发挥司法保障监督作用。2022 年最高人民检察院、水利部联合印发了《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，指出了人为造成水土流失等违法行为在一些地方还比较突出的问题，水行政执法与检察公益诉讼协作的重点领域中涉及水土保持方面包括违法造成水土流失，不依法履行水土流失防治责任，未批先建、未验先投等违反水土保持方案制度的行为，违法在水土保持方案确定的专门存放地外弃渣等；提出了从会商研判专项行动、线索移送、调查取证、案情通报5个方面建立健全协作机制，明确了加强组织领导、推进信息共享和技术协作、深化业务交流、注重宣传引导等协作保障措施；明确了水土保持监督执法与司法联动的新机制，各地应积极探索和实践。水利部黄河水利委员会联合流域九省(区)检察院建立了水行政执法与检察公益诉讼协作机制。山西省开展了全省检察机关与水利部门“打击水土保持违法行为、保护黄河中游生态环境专项行动。汾阳市人民检察院组织召开了首次集中公益诉讼公开听证会，听证员一致同意向参会行政单位发出检察建议，对存在违法情形的20余家企业立案审查。重庆市在全国率先开展了生产建设项目人为水土流失生态环境损害赔偿、损害鉴定等探索与实践。

《意见》中明确健全水土保持与纪检、监察机关沟通机制，及时将发现的党员干部和公职人员涉嫌违纪违法问题线索移送纪检监察机关处理。加大对造成人为水土流失行为的惩治力度，对造成生态环境损害的，依法依规严格追究生态环境损害赔偿责任。生态保护与水土流失预防监督涉及全社会，《意见》中要求畅通公众监督和举报渠道,发挥社会监督作用，形成全民共同参与的社会氛围。

4 补齐农林果业生产的水土保持管理短板，全面防控人为活动造成的水土流失

随着农业生产的规模化、产业化、集团化，农林生产特别是山区农林果业开发，已成为当前生产建设活动造成人为水土流失的突出问题，也是近年来水土保持遥感监管中发现扰动地表、损坏林草植被，造成水土流失问题数量多、面积大、分布广的重点问题。县级水土保持监管部门要加强农林生产建设活动的管理，根据农林开发活动的占地规模、地表扰动强度、水土流失程度及危害等情况,实施分类管理。一是对规模化、产业化、公司化的农林开发实施重点监管，将防治水土流失的责任落实到开发经营企业，印发水土流失防治责任告知书，实施承诺制管理，水土保持监管部门开展对照检查，对造成严重水土流失及危害的进行警示教育，二是加强对开发经营农户的水土保持实用技术培训，指导农户按水土保持标准和要求开发利用土地，建设生态产业园。三是充分运用遥感技术，及时发现山地陡坡开发、全垦式开发、毁林开发等造成严重水土流失的农林开发行为，及时制止，责令限期整改。四是对列人水土保持空间管控的区域，与相关部门联动，实施联审联检，严格水土保持生态红线管理。五是将农林开发活动造成人为水土流失的情况纳人县乡政府考评体系，增强基层党政领导干部的责任意识，对造成严重水土流失及生态损害的依据有关规定追究相关干部的责任。